Strasburgo, 22 marzo 2017 – Ieri il Presidente del Garante Nazionale dei detenuti italiano, Mauro Palma, ha presentato in Parlamento la prima Relazione relativa al bilancio del primo anno di attività. Il lavoro del Garante Nazionale in questo anno è stato notevole e di notevole pregio per il suo alto valore inclusivo, volto a riportare i luoghi di detenzione nell’alveo della legalità e del rispetto dei diritti umani.

In breve per capire appieno la sua funzione, è importante ricordare che il Garante Nazionale è un’autorità collegiale indipendente di garanzia dei diritti delle persone private della libertà. L’Italia è giunta all’istituzione del Garante Nazionale al termine di un percorso avviato fin dal 1997, di cui tappe cruciali sono state innanzitutto l’avvio dell’esperienza locale di figure di promozione, sollecitazione e controllo, denominate Garanti territoriali, via via definite anche da leggi regionali, in secondo luogo il Piano d’azione elaborato in risposta alla “sentenza pilota” della Corte di Strasburgo nel caso Torreggiani e altri c. Italia (8 gennaio 2013), infine la ratifica italiana del Protocollo opzionale alla Convenzione contro la tortura delle Nazioni Unite che obbliga ogni Stato parte del Protocollo a istituire un meccanismo interno indipendente di monitoraggio dei luoghi di privazione della libertà con funzioni di prevenzione di maltrattamenti o condizioni detentive non dignitose. Tre processi che hanno progressivamente portato alla definizione della figura del Garante Nazionale e della cornice normativa entro cui esercita la sua azione.

Istituito con un decreto legge alla fine del 2013, Il Garante Nazionale è diventato operativo solo a marzo del 2016, dopo la nomina del Collegio da parte del Presidente della Repubblica e la costituzione dell’Ufficio.

Attualmente è costituito dal Presidente Mauro Palma e da due componenti, Daniela de Robert e Emilia Rossi. Il collegio rimarrà in carica cinque anni, e i suoi componenti sono inamovibili e indipendenti.

Nella relazione sono state riscontrate le seguenti positività e delle criticità.

Riguardo al tema della libertà e penalità, la relazione ha annoverato tra le positività:

– che Il sistema minorile nel suo complesso, con uno sbilanciamento verso forme di probation, come l’istituto della messa alla prova sta dando importanti risultati;

– che l’accento sulla responsabilizzazione della persona detenuta richiamata con forza dagli Stati generali dell’esecuzione penale, pur con resistenze, si sta affermando contrastando la tendenza a una forzata infantilizzazione della persona ristretta;

– l’attenzione ai tanti minori che hanno un genitore in carcere e che spesso hanno lì il primo impatto con le istituzioni statali percepite come espropriatrici dei propri affetti;

– l’evoluzione del livello di professionalità degli operatori a tutti i livelli;

– la forte permeabilità del sistema nel suo complesso all’esterno, laddove il territorio si presenta ricco di attenzione e di proposta di opportunità, una caratteristica questa unica in Europa;

– la chiusura di tutti gli Ospedali psichiatrici giudiziari (OPG) e l’entrata in funzione delle Residenze per le misure di sicurezza per persone con disagio psichico (REMS).

Tra le criticità, sempre in tema di libertà e penalità, la relazione ha evidenziato che:

– pur in un contesto di generale contenimento della popolazione detenuta, ha rilevato una leggera tendenza a un aumento, non tanto degli ingressi, quanto della presenza, segnale questo di un rallentamento delle uscite, cioè delle misure alternative; inoltre la distribuzione della popolazione non è omogenea a causa anche della presenza di diversi ‘circuiti detentivi’ con situazioni talvolta di estremo sovraffollamento;

– alla grande attenzione ai numeri, seguita alla condanna dell’Italia da parte della Corte europea dei diritti dell’uomo, non corrisponde altrettanta attenzione alla qualità della vita detentiva, sottolineata invece dagli Stati generali dell’esecuzione penale: gli Istituti di pena sono ancora troppo chiusi, con poche attività e scarsi progetti di reinserimento;

– la presa in carico delle persone detenute con problemi psichici va a rilento: sono poche le ‘articolazioni per la tutela della salute mentale’ funzionanti a pieno titolo con grave disagio per i pazienti che spesso vengono semplicemente trasferiti da un Istituto all’altro; particolare allarme desta a questo proposito il numero dei suicidi e quello dei tentati suicidi di questo inizio d’anno, spesso connessi proprio al disagio mentale;

– il rischio che le REMS diventino luoghi di ricovero di persone con caratteristiche molto dissimili (da chi è stato dichiarato non imputabile a chi ha sviluppato il disagio mentale nel corso dell’esecuzione della sanzione penale a chi è in osservazione per comprendere il suo stato psichico) che potrebbe rendere le REMS troppo simili alla passata esperienza degli OPG;

– le cosiddette ‘aree riservate’ che costituiscono una realtà speciale e ancora più rigida all’interno del regime speciale del 41bis, aree che evidenziano profili di inaccettabilità delle condizioni di detenzione ed espongono il Paese a possibili censure da parte degli organismi esterni di controllo;

– la presenza delle ‘celle lisce’, cioè prive di arredo per non arrecare danno a se stessi e agli altri al di fuori dell’area sanitaria, facendo ricadere sul personale la responsabilità della cosiddetta ‘sorveglianza a vista’;

– la diffidenza verso le nuove tecnologie dell’informazione e della comunicazione che invece devono essere utilizzate al meglio per il mantenimento dei legami affettivi, ma anche per la loro essenzialità nel reinserimento lavorativo e sociale.

Relativamente al tematica migrazione e libertà, la relazione ha evidenziato che la fisionomia dei centri per migranti (hotspot) è di difficile definizione perché in questi giorni è in fase di mutamento in forza del decreto legge 17 febbraio 2017 n.13, ora in fase di conversione in legge.

La relazione ha evidenziato per questa tematica le seguenti positività:

– L’azione ampia e generosa del soccorso in mare, con 334 mila arrivi nel 2016 e un aumento del 18% rispetto all’anno precedente;

– la scelta dell’impostazione di convincimento e non di imposizione nelle operazioni di foto-segnalamento con l’uso di mediatori culturali;

– la notifica preventiva al Garante Nazionale da parte del Ministero dell’interno dei casi di rimpatrio forzato, in modo da consentire azioni di monitoraggio sui voli.

Tra le criticità, la relazione ha rilevato:

– Il prezzo delle vite perse, il dramma dei viaggi di chi arriva sulle nostre coste;

– il limbo giuridico degli hotspot, privi di una previsione normativa e dove i cittadini stranieri sostano in condizione di provazione della libertà senza alcun provvedimento giudiziario;

– il soggiorno prolungato negli hotspot che spesso riguarda proprio le persone più vulnerabili, come i minori non accompagnati che restano per periodi anche lunghi in attesa del reperimento di un Centro che li accolga;

– il mancato controllo su ciò che avviene dopo la consegna dei cittadini rimpatriati: il Garante Nazionale sta attivando delle procedure di passaggio di consegna con la rete degli NPM dei Paesi terzi.

Riguardo al tema sicurezza e libertà, la relazione ha evidenziato se seguenti positività:

– Complessiva tutela dei quattro diritti fondamentali che devono essere assicurati sin dall’inizio della privazione della libertà: accesso all’avvocato, accesso al medico, notifica a una parte terza (per esempio un parente) e informazione in una lingua comprensibile di tali diritti.

Riguardo alle criticità ha rilevato:

– Carenza di camere di sicurezza: delle 2143 della Polizia di Stato e dei Carabinieri, 749 sono parzialmente o totalmente inagibili. Le rimanenti 1395 sono ben al disotto della necessità, soprattutto in considerazione del fratto che nel 2016 le persone sottoposte a fermo o arresto sono state 29.121; il rischio – spesso riscontrato nelle visite – è il ritorno al fenomeno cosiddetto delle ‘porte girevoli’, cioè di persone tradotte in carcere per una notte, fino all’udienza del mattino successivo, con un’inutile ‘assaggio’ di carcere per le persone coinvolte e una ricaduta negativa sul sistema penitenziario.

Ora, l’insieme di raccomandazioni, e progressivamente di standard da rispettare contenute nelle relazioni andrà a costituire un complesso di indicazioni che, pur non avendo forza direttamente vincolante, costruirà un sistema di soft law che andrà ad affiancare all’interno dell’ordinamento il tradizionale hard law, sanando l’apparente dicotomia tra legge e giurisprudenza. Le raccomandazioni costituiscono quindi un terzo pilastro, più orientato verso un modello di diritto di tipo inclusivo e discorsivo, capace di regolare sistemi complessi e prevenire conflitti.