Lussemburgo, 18 maggio 2012 – Con sentenza pronunciata in Grande Sezione il 24 aprile 2012, nella causa C-571/10 la Corte risponde ad alcuni quesiti pregiudiziali posti dal Tribunale di Bolzano in occasione di un procedimento dinanzi ad esso promosso dal sig. Kamberaj, cittadino albanese, il quale conviene in giudizio l’Istituto per l’Edilizia sociale della Provincia autonoma di Bolzano, a causa del diniego da quest’ultimo opposto, benché fossero presenti i requisiti temporali di residenza, di occupazione e di reddito richiesti dalla normativa provinciale, alla sua domanda per l’ottenimento di un sussidio per l’alloggio di cui usufruiscono i conduttori meno abbienti per integrare il canone di locazione. Il ricorrente risiede nella Provincia autonoma di Bolzano dal 1994 ed è titolare di un permesso di soggiorno a tempo indeterminato. Egli aveva presentato domanda al fine di ottenere, per il 2009, il contributo in questione, che aveva già precedentemente percepito per gli anni 1998‑2008. Il rifiuto era stato motivato con il fatto che il contingente da destinare ai cittadini extracomunitari era oramai esaurito ed i fondi da erogare erano insufficienti. Nell’ordinanza di rinvio, il Tribunale di Bolzano spiega che a partire dal 2009 la distribuzione dei fondi è stata calcolata diversamente, a seconda che si trattasse di cittadini dell’Unione o di cittadini di paesi terzi e che gli stanziamenti sono distribuiti non solo in base allo stato di bisogno, ma anche in proporzione alla consistenza numerica dei tre gruppi linguistici presenti nel territorio, vale a dire, italiano, tedesco e ladino. Mentre per i cittadini dell’Unione la giunta provinciale ha tenuto conto della media ponderata fra consistenza e fabbisogno, attribuendo peso 1 tanto alla consistenza numerica di ciascun gruppo quanto al fabbisogno, per i cittadini extracomunitari, ha, invece, stimato la media ponderata attribuendo peso 5 alla consistenza numerica e peso 1 al fabbisogno.

Ritenendo di aver subito una discriminazione a causa della sua origine nazionale, della sua razza e della sua origine etnica, l’8 ottobre 2010, il ricorrente ha presentato un ricorso dinanzi al Tribunale di Bolzano. A parere del ricorrente, la normativa provinciale è in contrasto, in particolare, con le direttive 2000/43 e 2003/109, poiché riserva ai cittadini di paesi terzi che sono soggiornanti di lungo periodo un trattamento meno favorevole rispetto a quello previsto per i cittadini dell’Unione in materia di sussidio per l’alloggio.

Il Tribunale di Bolzano ha ritenuto che ai fini della soluzione della controversia fosse necessario adire la Corte di giustizia con un rinvio pregiudiziale, per ottenere l’interpretazione della normativa dell’Unione rilevante nella fattispecie.

Le questioni pregiudiziali qui di seguito riportate presentano un particolare interesse sia sotto il profilo della ricevibilità, che del merito della causa. La seconda domanda pregiudiziale ha, inoltre, consentito alla Corte di giustizia di Lussemburgo di chiarire al giudice a quo il rapporto tra la CEDU e gli ordinamenti giuridici degli Stati membri e di precisare le competenze dei giudici nazionali riguardo all’applicazione della CEDU stessa (v. infra).

Con la prima questione, il giudice nazionale chiede se il principio di primazia del diritto dell’Unione imponga al giudice nazionale di applicare le disposizioni del diritto dell’Unione dotate di efficacia diretta, disapplicando qualsiasi norma di diritto interno che sia in contrasto con esse, anche se tale norma nazionale sia stata adottata in attuazione dei principi fondamentali dell’assetto costituzionale italiano.

Al fine di esaminare, prima di tutto, la ricevibilità delle questioni, il giudice dell’Unione ricorda preliminarmente che il suo compito è quello di contribuire all’amministrazione della giustizia negli Stati membri e non quello di esprimere pareri a carattere meramente consultivo su questioni generali o ipotetiche, con la conseguenza che il rigetto di una domanda proposta da un giudice nazionale è possibile soltanto qualora appaia in modo manifesto che l’interpretazione richiesta del diritto dell’Unione non ha alcun rapporto con la realtà effettiva o con l’oggetto del procedimento principale, oppure qualora la questione sia di natura ipotetica, o anche quando la Corte non disponga degli elementi di fatto e di diritto necessari per rispondere in modo utile alle questioni che le sono sottoposte.

Basandosi sui principi testé ricordati, la Corte ha giudicato la prima questione irricevibile, poiché il principio delle minoranze linguistiche si applica nel procedimento principale solo ai cittadini italiani e dell’Unione, per i quali l’accesso al sussidio per l’alloggio è indistintamente subordinato alla presentazione di una semplice dichiarazione di appartenenza ad uno dei tre gruppi linguistici che non è invece richiesta ai cittadini di paesi terzi.

Con la seconda questione, il giudice nazionale chiede se, in caso di conflitto tra una norma di diritto nazionale e la CEDU, il richiamo a quest’ultima effettuato dall’articolo 6 TUE imponga al giudice nazionale di dare diretta attuazione alle disposizioni di tale convenzione, nella fattispecie all’articolo 14 della medesima, nonché all’articolo 1 del Protocollo n. 12, disapplicando la norma di diritto nazionale in conflitto, senza dovere previamente sollevare una questione di costituzionalità dinanzi alla Corte costituzionale.

La Corte, per rispondere alla seconda questione, dichiara che sebbene l’articolo 6 TUE consacri la giurisprudenza costante della Corte, secondo la quale i diritti fondamentali sono parte integrante dei principi generali del diritto dei quali essa garantisce l’osservanza, cionondimeno, il suo paragrafo 3 non disciplina il rapporto tra la CEDU e gli ordinamenti giuridici degli Stati membri e nemmeno determina le conseguenze che un giudice nazionale deve trarre nell’ipotesi di conflitto tra i diritti garantiti da tale convenzione ed una norma di diritto nazionale; tale giudice non è, dunque, tenuto, in caso di conflitto tra una norma di diritto nazionale e la convenzione, di applicare direttamente le disposizioni di quest’ultima, disapplicando la norma di diritto nazionale in contrasto con essa.

Con la terza questione, il giudice remittente chiede se il diritto dell’Unione, segnatamente le direttive 2000/43 e 2003/109, debba essere interpretato nel senso che esso osta ad una normativa nazionale o regionale la quale, per quanto riguarda la concessione di un sussidio per l’alloggio, riservi ai cittadini di paesi terzi soggiornanti di lungo periodo un trattamento diverso da quello riservato ai cittadini dell’Unione, siano essi cittadini italiani o no, residenti nel territorio della Provincia autonoma di Bolzano.

La Corte risponde alla terza questione che la discriminazione asserita dal ricorrente nel procedimento principale non rientra nell’ambito di applicazione della direttiva 2000/43. La direttiva 2003/109, invece, detta i requisiti che deve possedere un cittadino extracomunitario per conseguire lo status di soggiornante di lungo periodo. Spetta, però, al giudice nazionale accertare se il ricorrente nel procedimento principale sia titolare di questo status, per poter così godere del beneficio della parità di trattamento con i cittadini dello Stato membro interessato.

Afferma che il diverso metodo di calcolo instaurato dalla Provincia autonoma di Bolzano a partire dal 2009 ha sfavorito i cittadini di paesi terzi, in quanto lo stanziamento disponibile per soddisfare le loro domande di sussidio per l’alloggio è più esiguo e rischia di essere esaurito più rapidamente, rispetto a quello attribuito ai cittadini dell’Unione. Essa afferma che la differenza, praticata dalla Provincia autonoma di Bolzano, tra i coefficienti relativi alla consistenza numerica dei cittadini di paesi terzi e dei cittadini dell’Unione, appartenenti ai tre gruppi linguistici, causa una disparità di trattamento tra queste due categorie di beneficiari.

Il giudice di Lussemburgo verifica se la disparità di trattamento rientri nell’ambito di applicazione dell’articolo 11, paragrafo 1, lettera d), della direttiva 2003/109, il quale garantisce ai soggiornanti di lungo periodo la parità di trattamento relativamente alle misure di previdenza sociale, di assistenza sociale e di protezione sociale, così come tali nozioni rilevano nella legislazione nazionale. Il giudice dell’Unione rammenta che, qualora il legislatore dell’Unione abbia espressamente rinviato alla legislazione nazionale per la definizione di una nozione, non spetta alla Corte darle una definizione autonoma ed uniforme, anche se ciò non autorizza gli Stati membri a pregiudicare l’effetto utile della direttiva quando sono chiamati ad applicare il principio della parità di trattamento. La Corte richiama il terzo considerando della direttiva medesima, secondo il quale, quest’ultima rispetta i diritti fondamentali ed osserva i principi che sono riconosciuti, segnatamente, dalla Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, alla quale l’articolo 6, paragrafo 1, primo comma, TUE, ha riconosciuto lo stesso valore giuridico dei Trattati. In forza dell’articolo 51, paragrafo 1, della Carta, le sue disposizioni si applicano agli Stati membri allorquando essi attuano il diritto dell’Unione. Poiché l’articolo 34 della Carta stabilisce che, al fine di lottare contro l’esclusione sociale e la povertà, l’Unione, e gli Stati membri quando attuano il diritto di quest’ultima, «riconosce e rispetta il diritto all’assistenza sociale e all’assistenza abitativa volte a garantire un’esistenza dignitosa a tutti coloro che non dispongano di risorse sufficienti, secondo le modalità stabilite dal diritto dell’Unione e le legislazioni e prassi nazionali», gli Stati membri, quando stabiliscono le misure previste dal suddetto articolo 34, devono rispettare i diritti ed osservare i principi previsti dalla Carta stessa, segnatamente quelli enunciati appunto all’articolo 34. Spetta, tuttavia, al giudice del rinvio valutare se un sussidio per l’alloggio rientri in una delle categorie contemplate da detto articolo.

La Corte dichiara, inoltre, che quantunque l’articolo 11, paragrafo 4, della direttiva 2003/109, disponga che, in materia di assistenza sociale e di protezione sociale, gli Stati membri possono limitare l’applicazione di detto principio alle prestazioni essenziali, esso non permette una deroga a detto principio per quanto riguarda le prestazioni rientranti nella previdenza sociale, come definita dalla legislazione nazionale. Il giudice dell’Unione precisa che dal tredicesimo considerando di detta direttiva la nozione di benefici o di prestazioni essenziali comprende almeno il sostegno di reddito minimo, l’assistenza in caso di malattia o di gravidanza, l’assistenza parentale e l’assistenza a lungo termine e che l’elenco contenuto in tale tredicesimo considerando, e che illustra la nozione di «prestazioni essenziali» di cui all’articolo summenzionato, non è esaustivo, come confermato dall’impiego del termine «almeno». Ne deduce quindi che malgrado tale considerando non menzioni espressamente i sussidi per l’alloggio, questi ultimi sono prestazioni essenziali alle quali il principio della parità di trattamento deve necessariamente essere applicato. Puntualizza che l’integrazione dei cittadini di paesi terzi stabilitisi in maniera permanente negli Stati membri ed il diritto di questi ultimi al beneficio della parità di trattamento costituiscono la regola generale, sicché la deroga, di cui al summenzionato paragrafo 4, deve essere interpretata restrittivamente e può essere applicata da un’autorità pubblica unicamente qualora gli organi competenti nello Stato membro interessato per l’attuazione della direttiva abbiano chiaramente espresso l’intenzione di utilizzarla, cosa che non ha fatto la Repubblica italiana. Il giudice dell’Unione rileva, infine, che il rinvio al diritto nazionale effettuato dal tredicesimo considerando si riferisce solo alle modalità di concessione delle prestazioni di cui trattasi, vale a dire alla determinazione delle condizioni di accesso e del livello di tali prestazioni, nonché delle relative procedure, e, quindi, essendo lo scopo della direttiva quello di garantire l’integrazione degli extracomunitari soggiornanti di lungo periodo, il senso e la portata della nozione di «prestazioni essenziali» devono essere ricercati conformemente a tale scopo.

L’interpretazione fornita è nel senso che l’articolo 11, paragrafo 4, della direttiva 2003/109, consente agli Stati membri di limitare la parità di trattamento in questione, eccetto che per le prestazioni di assistenza sociale o di protezione sociale, concesse dalle autorità pubbliche, che contribuiscono al soddisfacimento delle necessità elementari dell’individuo, quali il vitto, l’alloggio e la salute. Essa ricorda che, conformemente all’articolo 34 della Carta, l’Unione riconosce e rispetta il diritto all’assistenza sociale e all’assistenza abitativa volte a garantire un’esistenza dignitosa a tutti coloro che non dispongono di risorse sufficienti. Giacché siffatto sussidio risponde alla finalità enunciata nel citato articolo 34, esso non può essere considerato, nell’ambito del diritto dell’Unione, come non compreso tra le prestazioni essenziali, anche se spetta al giudice nazionale procedere agli accertamenti necessari, prendendo in considerazione la finalità di tale sussidio, il suo ammontare, i requisiti per la sua attribuzione e la posizione da esso occupata nel sistema di assistenza sociale italiano.

Essa interpreta, dunque, l’articolo 11, paragrafo 1, lettera d), della direttiva 2003/109, nel senso che detto articolo vieta ad una normativa nazionale o regionale di predisporre per un cittadino di un paese terzo, beneficiario dello status di soggiornante di lungo periodo, un trattamento diverso da quello riservato ai cittadini nazionali residenti nella medesima provincia o regione, nell’ambito della distribuzione dei fondi destinati al sussidio per l’alloggio, a condizione che tale sussidio rientri in una delle tre categorie contemplate dalla disposizione sopra citata e che il paragrafo 4 della medesima disposizione non trovi applicazione.

Il giudice del rinvio, con la quarta questione, chiede, poi, se l’articolo 15 della direttiva 2000/43, il quale prevede che le sanzioni per le violazioni del principio di non discriminazione fondate sulla razza o sull’origine etnica devono essere effettive, proporzionate e dissuasive, imponga al giudice nazionale, ove accerti una simile violazione, di porre fine a tutte le violazioni incidenti sulle vittime della discriminazione, anche se queste ultime non sono parti della controversia.

Il giudice di Lussemburgo sostiene che anche la quarta questione è irricevibile, perché, nella fattispecie, la discriminazione che il ricorrente asserisce di aver subito rispetto ai cittadini italiani si basa sul suo status di cittadino di un paese terzo e non rientra nell’ambito di applicazione della direttiva 2000/43, in quanto quest’ultima si applica unicamente alle discriminazioni dirette o indirette fondate sulla razza o sull’origine etnica. Precisa che essa non riguarda le differenze di trattamento basate sulla nazionalità e non pregiudica le disposizioni e le condizioni relative all’ingresso nonché alla residenza dei cittadini di paesi terzi e degli apolidi nel territorio degli Stati membri, né qualsiasi trattamento derivante dalla condizione giuridica dei cittadini dei paesi terzi e degli apolidi.

Con la quinta questione si chiede se le disposizioni del diritto dell’Unione, e segnatamente quelle delle direttive 2000/43 e 2003/109, ostino ad una normativa nazionale o regionale che impone ai soli cittadini di paesi terzi, e non anche ai cittadini dell’Unione, siano essi italiani o no, un requisito ulteriore rispetto a quello relativo all’obbligo di residenza nel territorio della Provincia autonoma di Bolzano per oltre cinque anni, e cioè il requisito secondo cui i suddetti cittadini di paesi terzi devono esercitare un’attività lavorativa da tre anni per poter accedere al beneficio del sussidio per l’alloggio.

La Corte dichiara che la quinta questione non ha alcun rapporto con la realtà effettiva o con l’oggetto della controversia pendente dinanzi al giudice nazionale, poiché il procedimento principale riguarda una discriminazione che deriverebbe dal meccanismo di distribuzione dei fondi destinati ai sussidi per l’alloggio e non, invece, dal rifiuto del sussidio, il quale non è dipeso dal mancato soddisfacimento del requisito summenzionato, che è pienamente soddisfatto dal ricorrente. Anche la quinta questione è, dunque, irricevibile.

Con le questioni sesta e settima il giudice del rinvio chiede se il diritto dell’Unione, e segnatamente gli articoli 2 TUE, 6 TUE, 18 TFUE, 45 TFUE nonché 49 TFUE, letti in combinato disposto con gli articoli l, 21 e 34 della Carta, debbano essere interpretati nel senso che ostano ad una normativa nazionale o regionale la quale imponga ai cittadini dell’Unione, per beneficiare del sussidio per l’alloggio previsto da tale normativa, da un lato, l’obbligo di residenza o di lavoro nel territorio della Provincia autonoma di Bolzano da almeno cinque anni e, dall’altro, l’obbligo di rilascio di una dichiarazione di appartenenza o di aggregazione ad uno dei tre gruppi linguistici presenti in tale territorio.

Il giudice di Lussemburgo esamina unitamente le questioni sesta e settima e le dichiara irricevibili, mettendo in rilievo che il giudice remittente non ha dimostrato l’esistenza di un rapporto con la realtà effettiva e con l’oggetto della controversia pendente dinanzi ad esso, rammentando che il procedimento principale riguarda il rifiuto opposto alla domanda del ricorrente di beneficiare di un sussidio per l’alloggio, a causa dell’esaurimento degli stanziamenti previsti per i cittadini di paesi terzi e per il fatto che i fondi necessari alla corresponsione di tale sussidio a detti cittadini non sono più disponibili.

dott.ssa Bettina Travaglia